但究其实质，他们都不过是想用宪法、宪政、立宪等招牌和名义，装点门面、笼络人心，维护旧势力的反动统治，最终都逃脱不了失败的命运，为中国人民所唾弃。

因此，行政复议法应当扩大案件受理范围，不能仅将行政机关对老百姓做出直接处理的案件以及行政机关对老百姓权利产生直接影响的案件作为受案范围，那些行政机关对老百姓权利做出基础性限制、最终间接影响老百姓权利的行政行为，亦应当作为行政复议的受案范围。但是该草案将调解作为一项原则，这显然是不对的。

因此规定法院诉讼的诉讼法，不必要规定向那个法院去起诉。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。行政复议机构同时组织办理行政复议机关的行政应诉事项。2023年6月26日，《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》（以下简称修订草案）提请十四届全国人大常委会第三次会议审议。[3]《行政复议法》第30条第1款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。

 《中华人民共和国行政复议法》在我国法律体系中的地位十分重要，它是贯彻依法行政原则、进而落实法治原则最为重要的法律制度之一。但是本着法律条文清晰这个角度来讲，应该把它做成两个条文。[31]学界更为通行的观点，则以设定、变更或终止行政法律关系为标准。

[60]然而，协议毕竟并非行政决定本身，其对行政决定形成的所谓替代作用，未必可以恰好覆盖后者的全部内容。[73]实际上，即便购买资产的原定目的在于后续作出行政决定，行政机关在完成购买行为之后，仍可能因情况变化或者法规变动而改变原定意图。[31]参见最高人民法院行政判决书，（2017）最高法行再72号。民事合同中受让方获得资产转让之后应如何处置的问题，亦通常与转让方无关。

质言之，协议究竟如何替代行政决定，需结合个案中的特定事实构成方可具体确定，不可笼统而言之。基于个案中的特定事实构成，协议内容相对于行政决定形成全部或部分替代，均在可能范围之内。

[28]徐键认为，判断合同的法律属性时，关键看它是否具有行政法上的权利义务内容。[6]新行政诉讼法颁布之后，不仅未能平息原有争议，相反却使得论争影响面进一步扩散至行政法学界之外。本文认为，应排除不具有识别功能的形式标准，致力于以内容要素作为单一标准来识别行政协议。杨解君、陈咏梅：中国大陆行政合同的纠纷解决：现状、问题与路径选择,《行政法学研究》2014年第1期，第61—68页。

形成《资产转让协议书》的本意，系以民事方式而非行政方式实现资产转让。因此，应大幅简化上述行政协议识别方式。这也就是说，原定可能作出的行政决定被案涉协议所替代的可能性，并不存在。[8]《政府采购法（2002年）》第43条第1款规定：政府采购合同适用合同法。

然而，最高法院否定了二审法院的这一判断。陈无风：行政协议诉讼：现状与展望,《清华法学》2015年第4期，第94—108页。

因此，识别案涉协议的法律属性，应基于协议中的条款内容作出判断，不应取决于不具有确定性的主观意图，这正是本文前述所谓标的理论的意义所在。[45]德国学界则基于标的理论形成了更为具体的阐述，大体而言可以分为两类观点。

[50]王学辉、邓稀文：也谈行政协议的范围,《学习论坛》2021年第2期，第128页。但由于后者并未对行政协议相关内容作出解释，因此至少在《关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台之前，《适用解释》中有关行政协议的规范内容系行政诉讼中的重要依据。详见（德）毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2002年版，第348—354页。[46]参见刘飞：行政协议诉讼的制度构建,《法学研究》2019年第3期，第42—43页。[45]参见林明昕：行政契约法上实务问题之回顾——兼论公、私法契约之区别，载林明昕：《公法学的开拓线——理论、实务与体系之建构》，台湾元照出版公司2006年版，第172页。[18]韩思阳：行政协议判断标准的体系化——以司法裁判为中心的考察，载沈岿主编：《行政法论丛》（第27卷），法律出版社2021年版，第62页。

由于行政协议兼具行政性与协议性内容，识别行政协议的关键区分点在于确认协议中是否存在行政性内容，即其是否触动行政权。[59]参见杨科雄，见前注[26]，第65页。

与这两种表述方式相比，以设定、变更或终止行政法律关系为标准，向来在学界的接受程度更高。[75]Carl Hermann Ule/Hans-Werner Laubinger,Verwaltungsverfahrensrecht,3.Aufl.1986,S.506f.[76]见前注[5]。

另见李广宇、骆芳菲：‘关于行政协议的认定标准与第三人效力撰写的案例分析，最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第425页。[66]在此情况下，行政机关不应拥有实体法意义上的特权，否则应被视为违反基本法第3条规定的平等权。

该解释后被最高法院审判委员会于2017年11月13日通过的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》所取代。因此，上述条款尽管有可能触动行政权，从现有所及资料来看，尚不足予以认定。[36]总体而言，以此基本标准描述行政协议的内容，可谓我国学界最为通行的学理阐述。然而，在可称为行政协议识别方式首要典型案例的永佳纸业案中，尽管最高法院创造性地构建了以四个要素和两个标准为基础的综合判断法体系，但未能在形成识别方式上真正有所推进。

尽管如此，下文仍基于最高法院再审裁定对职权要素展开论述。尤其对于本案的审理与裁判而言，针对上述行政决定进行合法性审查，毋宁正是行政诉讼区别于民事诉讼的核心制度内容所在。

如何识别行政协议的问题，仅凭抽象规范难以设定明确的界分标准，而是需要借助司法实践中形成的具体识别方式。[25]杨科雄认为，判断行政协议应主要依据行政法上的权利（力）义务。

那么，可以从典型案例中提炼出何种审判思路、明确其起到何种指导作用，就成了首先应予考虑的问题。[80]问题是即便暂且撇开上述法定职权问题不谈，本案中无论法官基于合法性审查原则认为该条款系合法或违法，均可能置行政机关于更为尴尬的境地。

即便双方均履约完毕，后续的行政决定仍尚未作出。我国新行政诉讼法与《行政协议解释》颁行之后，亦有不少学者致力于在此作出进一步阐述。我国台湾地区学界曾致力于对此作出论述，例如张文郁指出标的理论的弱点在于如何确定契约之标的，并为之梳理出四种学说，即法律效果说、事实说、任务说、契约之目的或事务整体关联说。具体来说，可以考虑去除本来就不具有识别功能的形式标准，将实质标准即内容要素设定为单一标准。

例如程琥认为：行政协议与民事合同的最大差别即在于所确定的权利义务内容不同。此外，行政协议的识别亦涉及行政法与民法的疆域划分，直至上溯于公私法之间的界分问题。

然而，当前展现于司法解释与典型案例中的识别方式，不仅未能取得民法学界的基本认同，即便在行政法学界之内亦争议不断。为此，本文暂且仅限于围绕替代行政决定方式展开论述，这也是现有论著与典型案例均重点提及的可能方式。

就本案来说，由于行政机关方的签约主体为镇政府，并非《环境保护法》等法律所明确规定的执法主体，因此被告并不具有相应的法定职权，并非行使管理权的法定主体。[58]然而，对于协议究竟如何触动行政权或替代行政决定的问题，现有论著多语焉不详。